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选择字号:   本文共阅读 1568 次 更新时间: 2022-11-03 07:21:33      添加到我的收藏
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秦天宝:为生态文明建设构筑坚强法治保障
·秦天宝
标签: 生态文明 法治保障

昔日不毛之地,如今苍翠连绵;昔日烟霾笼城,如今天朗气清;昔日化工围江,如今江豚逐浪……党的十八大以来这十年,是生态文明建设和生态环境保护认识最深、力度最大、举措最实、推进最快、成效最显著的十年。这十年,生态环境立法从量到质全面提升;这十年,生态环境执法方式不断优化、执法效能不断提升;这十年,绿色司法成为全球环境治理体系的重要示范。

生态文明建设是全面依法治国的重要领域,法治亦是生态文明建设的必由之路。生态文明建设成效不断显现的背后,离不开法治的保障与守护。2012年,党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,标志着中国正式跨入生态文明建设的新时代。

十年间,中国生态文明建设的法治保障发生了历史性、转折性、全局性的变化,尤其是生态环境立法取得长足进步,基本形成了内容齐全、结构严密、框架完整、内在协调的环境法律体系。

高瞻远瞩,党的全面领导作用更为突出

党的十八大以来,党中央对生态环境立法的全面领导作用越来越突出。习近平生态文明思想和习近平法治思想为生态环境法治建设提供了坚定的政治基础与强大的理论武装,始终是生态文明法治建设的根本遵循。

党的十八大以来,党中央将生态文明建设置于重要战略地位,不断完善生态环境保护的顶层设计,确保生态文明建设行稳致远。

2012年11月,党的十八大通过的《中国共产党章程(修正案)》,把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,加快建立系统完整的生态文明制度体系。

2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,用严格的法律制度保护生态环境。2015年10月,党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》将绿色发展纳入新发展理念。

2017年10月,党的十九大通过的《中国共产党章程(修正案)》,增加了“增强绿水青山就是金山银山的意识”等内容。

党的十八大以来,党中央还颁布了数十项直接涉及生态文明建设的改革方案和政策文件,有效推动了我国生态环境立法的跨越式发展。其中,既有《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等宏观制度设计,也有《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《建立国家公园体制总体方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等针对具体问题的单项规定。这些改革方案和政策文件,不仅可以补充法律之不足、促进法律之实施,部分还可能转化为法律,对未来生态环境立法起到引领作用。

党的十八大以来,生态环境保护党内法规建设也取得了显著进展,与生态环境立法相辅相成、有机衔接,共同作为生态文明法治保障的重要组成部分。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《生态文明建设目标评价考核办法》《中央生态环境保护督察工作规定》等文件相继颁布,强化了中央对地方党委、政府生态环境保护工作的督察问责,推动落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”,有助于形成党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的良好局面。

内容齐全,横向环境法律体系日臻成熟

十年来,我国生态环境立法数量之多、速度之快、力度之大前所未有,内容更加完备齐全。目前,我国生态环境领域现行法律达30余部。包括:

一是生态环境领域的综合性立法。《环境保护法》经过全面修订后于2015年生效实施。这部法律将生态文明建设的要求引入其中,第一条立法目的增加了“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”的规定,确立了生态保护红线、环境保护目标责任制、按日连续处罚、查封扣押、移送行政拘留等制度,被称为“史上最严”的环境保护法。

二是生态环境领域的单行立法。为满足生态环境保护的现实需要,我国既加快修订旧法,也适时制定新法,由污染防治、资源利用和生态保护三大类法律组成的横向环境法律规范体系初步形成并逐渐成熟。其中,2020年通过的《长江保护法》是我国第一部流域法律,超越了条块分割、部门分割、多头管理的管理体制,为整个长江流域的环境保护、绿色发展以及生态安全等提供了整体性法律保障。2021年通过的《湿地保护法》强调了湿地生态系统保护的整体性和系统性,有利于扭转重污染治理与资源利用、轻生态保护的局面。

三是除了专门立法之外,传统部门法的生态化工作也取得了重大飞跃。宪法、刑法、民法和诉讼法等传统部门法中开始融入生态文明建设的要求,使得环境法律体系涵盖了更加广泛的领域,既包括环境公法规范,也包括环境私法规范。

其一,2018 年宪法修正案的一大鲜明特征是生态文明正式入宪,标志着生态价值已经融入我国根本大法的价值体系,生态文明建设的宪法地位、发展方向和建设目标得到了确认。在《宪法》序言中,第七自然段增加了“生态文明”和“美丽中国”。在《宪法》正文中,第 89 条关于国务院职权的规定中,增加了“领导和管理生态文明建设”的条款。

其二,2020 年《刑法修正案(十一)》提高了污染环境罪的最高法定刑,明确列举了四类对生态空间和人体健康造成严重危害的行为;也拓宽了环境刑法打击范围,将以食用为目的非法猎捕、收购、运输、出售第 341 条第 1 款规定以外的在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物,情节严重的行为纳入犯罪,并新增第 342 条之一,把在国家公园、国家级自然保护区进行开垦、开发活动或者修建建筑物,造成严重后果或者有其他恶劣情节的行为视为犯罪。

其三,2020 年颁布的《民法典》被称为“绿色民法典”,不仅在总责编中将绿色原则确立为民事活动的基本原则,也在各分编中通过环境相邻关系、绿色合同、环境污染和生态破坏侵权责任等约30个绿色条款,对绿色原则予以系统贯彻。

其四,2017年全国人大常委会对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》作出修改,正式授予检察机关提起环境公益诉讼的起诉资格。

四是随着国家环境立法展现出日渐明确的环境法体系化发展方向,环境法法典化进程适时启动。2020年,《民法典》的颁布掀起了部门法法典化的浪潮。2021年4月,全国人大常委会2021年度立法工作计划公布,提出启动环境法典、教育法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。

这标志着环境法典编纂正式走向实践。目前,已经形成两个版本的环境法典专家建议稿,并就“适度法典化”的立法模式形成了较为广泛的学术共识。

层次合理,纵向环境法律体系日益完善

十年来,我国生态环境立法形式更为多样、结构更为严密、层次更为合理,既有作为基础和依据的上位法律,亦有作为补充和实施细则的下位法规,共同搭建起涵盖法律、行政法规、地方性法规、规章的完整纵向体系。

一是国务院及有关部门不断强化推进生态环境领域行政法规、部门规章的制定工作,配合提升相关环境法律的实施效果。目前,共有《建设项目环境保护管理条例》《环境保护税法实施条例》《地下水管理条例》《排污许可管理条例》等30多部由国务院制定出台的生态环境行政法规,共有《企业环境信息依法披露管理办法》《危险废物转移管理办法》等80多部由生态环境部制定的部门规章。这些行政法规和部门规章,有助于指导和规范生态环境保护工作,保障环境法律的具体实施。

二是作为国家立法的重要补充,生态环境领域的地方性立法得到迅速发展,为国家层面的生态文明法治建设积累了宝贵经验。地方环境立法中既有综合性立法,如《厦门经济特区生态文明建设条例》《江西省生态文明建设促进条例》《福建省生态文明建设促进条例》等,也有单行性立法,如《海西蒙古族藏族自治州冷湖天文观测环境保护条例》《天津市碳达峰碳中和促进条例》《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》《湖南省洞庭湖保护条例》《黑龙江省黑土地保护利用条例》等。一些地方性环境保护立法表现出一定的超前性,在气候变化、生物多样性等领域率先进行了积极探索。

此外,由地方立法主体就区域之间的共性问题进行综合性统筹设计的区域协同立法也逐渐增多,成为地方立法的重要发展趋势。如四川省和云南省制定的《赤水河流域保护条例》、湖北省恩施州与湖南省湘西州制定的《酉水河保护条例》等。通过区域协同立法建立的利益分配和协调补偿机制,最大程度提升区域间合作意愿和效率,统筹兼顾各方合理利益,真正实现了运用法治思维和法治方式破解“九龙治水”而“水不治”的跨区域环境治理难题。

任重道远,奋力谱写生态环境立法新篇章

十年已然过去,法治未有穷期。经过长期努力,生态环境立法始终保持了较强的社会适应性,取得了一系列丰硕成果和积极成效。同时,生态环境立法空白、重叠、碎片化等问题仍有待改进,生态环境稳中向好的基础还不稳固,必须正视我国生态文明法治建设依然任重道远这一现实。

全面依法治国是一项系统工程,要整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性。这对生态环境立法而言尤为重要。从生态环境的客观规律来看,各环境要素作为生态环境中的影响因子,共同组成一个相互依存、密切联系的有机生态系统,任一环境要素的破坏都会影响生态系统的良性运行。

生态环境也不受地域限制,其运行机制并不会因为行政区域划分而有所不同。因此,为实现最佳的保护效果与效率,生态环境保护需要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。与此相适应,生态环境立法也需要追求各领域协同、各区域协同。

蓝图已经绘就,奋斗正当其时。展望未来,生态环境立法首先需要继续处理好污染治理、资源利用与生态保护的关系,处理好生态环境保护与经济社会发展的关系,统筹推进污染治理与生物多样性保护、应对气候变化等问题的解决,为降碳、减污、扩绿、增长的协同推进提供坚实法治保障。

其次,强化地方性法规与上位法的协同衔接,提升地方性法规的针对性与可操作性,避免出现过度同质化,并鼓励和支持地方之间协同开展区域性、流域性生态环境立法。

再次,在关注生态环境领域专门性立法的同时,强化环境法与其他部门法的协同衔接,将生态环境保护理念贯穿到其他领域的立法中,共同服务于生态文明建设的法治保障。

此外,继续加强重点领域立法,积极推进生物多样性保护法、应对气候变化法、国家公园法等相关立法工作,补齐生态环境保护短板。

最后,始终坚持对环境法体系化的探索与追求,科学整合生态环境立法,继续积极深入开展环境法典编纂的研究论证。

法与时转则治,治与世宜则有功。未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期。值此关键节点,应以满足生态环境治理体系和治理能力现代化需求为方向,筑牢生态环境法律规范体系与实施体系,使生态环境立法能够为生态环境执法、司法、守法提供严格严密、权威高效的制度保障,不断推动绿色发展,促进人与自然和谐共生,在生态文明与法治建设的道路上继往开来、擘画新篇。

(作者系武汉大学环境法研究所所长)

来源:中国环境报



■ 本文责编: admin
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