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选择字号:   本文共阅读 3385 次 更新时间: 2012-09-20 15:49:21      添加到我的收藏
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王锡锌:信息公开是改革的一大支点
·王锡锌
标签: 信息公开

    在推进政府管理模式变革进程中,通过信息公开的支点,撬动管理体制变革,是改革的一个重要路径选择。公开开放的公共治理,也是我们时代的忠实要求。4年前《政府信息公开条例》开始实行,这标志着我国政府信息公开具有了可操作性的法律规范,同时也为各级政府部门树立新的理念提出了新的要求。
    阿基米德说过,“给我一个支点,我就可以撬动整个地球”,政府信息公开,就是撬动体制改革和社会改革这条杠杆的支点。我们每一个人其实都有力量,关键是在制度上是否能找到一个支点。政府信息公开,可能就是一个非常有效的支点。有很多例子,一些有勇气、有智慧的个人,通过一个个支点撬动了制度。
    
    信息公开是改革的支点
    
    任何一项改革,如果不能在经济上产生收益,不能在社会心理层面上增强社会公平和正义,那它就是失败的。我们一直在推进改革,但是因为在技术层面上没有做到必要的公开和透明,使很多改革要么变成腐败,要么吃力不讨好。比如现在很多地方的公车货币化的改革在程序上已经失去了方向。决定公车要不要改以及怎么改的人就是坐公车的人,他们才有资格参与改革,设定改革的议程以及决定改革的话语权。如果没有足够的信息公开和公共生活中的信息对称,真正有效的改革便很难进行。另外,即便官员愿意放弃自己的利益,也往往因为民众不了解情况而带来误解。各个地方无论怎么搞改革,只要不公开,没有民众的参与,最后大家都会质疑改革的合法性和正当性。
    公开在现实生活中缺少,但在理念中其实不缺。上世纪80年代末,十三大报告明确提出“两公开一监督”,“政务公开”是那时提出来的,后来也一直不断强化。我们在理念层面上强调的公开,可能最早是工具性的公开。所谓工具性公开,就像温家宝总理经常说的“阳光是最好的防腐剂”,我们一直在强调要引入公开的制度来预防和制裁腐败。“阳光是最好的防腐剂”一次次得到民众的检验。但最强的防腐剂应该是制度化的。虽然我们已经意识到了要工具防腐,但主动的自我革命式的推进还是比较困难,因为一推就会涉及到自身利益。
    公开作为社会中的支点,除了我们认识到的工具意义,还有治理意义。2003年的非典在广东最先出现,后来很快有病例到了北京。言论可以封锁,但病毒不能封锁,所以问题越来越严重,最后局势已经不能再控制了,政府只能被动应对。这样的情况下,只有公开,才能让大家合作。许多社会事件只有政府是不够的,还需要社会、民众的支持。
    最后,信息公开问题不仅仅是工具的需要、治理的需要,更重要的是,它本身是一种基于公民权利的道德命令,是公民的知情权,是基本的法律权利。自上而下,党和政府意识到了公开这个制度是非常重要的,所以他们愿意推。自下而上,民众是非常有需求的,今天的民众既有高度的参与热情,也有越来越强的公共理性。我们通过一些理性化、法律的行动来告诉官员,应该有更好的方式面对公共问题,提升我们的治理,比如广州的光头哥和拇指妹。其实最重要的是应该用这个支点去找到我们试图要改变的目标。这个社会中总是存在着一些空间和场域,每个人都有他的一种可能性,通过自己的力量可以让改变发生,那么我们怎么用这个制度?
    比如财政,按照法律的规定是应该公开的,但是如果没有推动力,改变是不会发生的。如果我们真正去做了,虽然发了一份很小的力,但一个很小的力可能可以四两拨千斤。也就是说,公开虽然是一个技术性的要素,但是它可以让很多改变发生。这种改变可以在一般的生活层面,也可以改变政府某些制度。我在《政府信息公开条例》实施之后,第一个在北京申请信息公开,我申请的是首都机场高速公路收费的信息公开。首都机场高速获取巨大利益之后就要停止收费,但是你想让它停止收费就要搞清楚到底收了多少钱。我们其实只是用了很小的力,递交了一份申请,然后媒体将公众关心的问题披露出去,产生的效应其实是不可低估的。因为我们的申请,这条公路到现在政府估计每年要损失七八个亿。因为迫于压力,首都机场高速通行费先减半征收,然后是单向收费,这样跟原来相比就只收了1/4。公开这样的支点,对于体制和结构的改变是很有意义的,但是更重要的是这个工具是我们每一个人都可以用的。所以公开一旦被我们真的用起来,它对于我们的管理体制将会产生巨大的建设性作用。
    
    管理体制的改变
    
    长期以来我们政府的管理体制是管理主义的模式,或者说压制型的模式。因为这种延续到现在的管理模式,本质是想满足政府对社会生活中人和事的管理。这种体制有三个特点。第一是一切事项最终都由政府来管,政府试图将一切的事统起来、管起来。出发点是好的,但有两个问题。一,超出政府能力的极限。二,即便政府能够管,但有些事并不适合政府管,由社会来应对可能更有效。从必要性和可能性两个角度来说,这样一种什么事都由政府来统揽的治理管理模式需要改变,也正在改变。
    第二个特点,它是自上而下的内部控制,这种管理,一种是政府从内向外的管理,另外就是内部的管理,政治的问题就是人事的问题。人事首先是哪些人,然后是干什么事,将来到底要做什么样的事。这种控制过去既有政府对外部的人和事的管理,也有政府上对下的这种人和事的管理。
    第三个特点,我们的管理体制在信息上是高度封闭的。信息的内部是按照等级来分配的,按照保密法,可以分为秘密、机密、绝密。内部决策信息是按照等级来分配的。信息在自下而上传输的时候,最后决策者所获得的信息可能已经严重失真了,因为信息传递过程是选择性的,没有公开其实对内部的决策也是很不利的。更重要的是,内部信息和外部没有沟通,所以我们老是猜,对所有我们关心的问题只能用猜测和想象,结果产生了大量“不明真相的群众”。既然我们对信息有需求,你又不能提供信息,所以“谣言”就会成为我们满足信息需要的源泉。传播学上,谣言是一个中性词,不一定具有贬义,是指没有最终确认证实的信息。只要你不能给出权威的、已经有证据支持的信息,其他都有可能是。谣言过分地泛滥,可能是因为信息供应不够及时。
    如果没有足够的信息公开,也会导致公众参与非常困难。今天的很多公众参与,出现两种情况,一种是你让我参与,我根本懒得去,比如公开征求意见。有些决策、法规草案征求意见的时候,立法机关老是抱怨,说我们用了很大的力气让大家参与,结果没有几个人,中国老百姓素质不行。我对他们的回应说,首先你有没有给公众提供充分的信息?你让大家来参与的海报、广告、征求意见的草案,登在哪里?如果你想让大家参与,应该充分地告诉大家我们要讨论的事,跟各位有什么样的关系,信息不开放导致参与已经空洞化。
    还有一种情形,因为信息供应根本跟不上,许多参与变成了作秀和表演。最典型的就是价格听证会。价格听证过程我们看到有交锋、举手,有多数代表反对或者是多数代表支持。但是我们要注意到,如果要对价格进行讨论,最重要的信息是成本收益分析的账目。比如中石油中石化,我们老说他们垄断、价格暴利,他说他没有,于是便开始争吵。其实不需要争吵,只需要信息。你必须将你所有的成本账目拿出来,然后到底是暴利还是亏本自然就清楚了。
    我们看到中国传统和当下的这样一种政府管理的体制模式,主要是有四个方面的要素,主体的单一性、层级上的自上而下、信息的内部循环、参与的虚无化,最后导致了一个特点,就是管理体制其实在性格上是非常拘谨、敏感、很不自信。一种表面上非常强势的体制,其实在心理上没有跟民众的充分知情、有效参与、合作治理等这些主流在一起,就没有底气和自信,,你做对了的时候,你也不敢理直气壮,更不用说你很多时候的确有很多违法和乱来。
    这种体制我觉得只需要引入三个要素,就可以使中国在社会管理和公共生活治理的领域获得更多的时间和空间。我们今天需要改什么?体制上可以提出三个目标。
    第一,现有的体制需要进一步强化透明度,这种透明度需要全方位地推出,今天只是讲到政府信息的公开,它是结果的公开、静态的公开,但我们更需要结果的公开向过程公开推进,整个决策的过程应该是公开的。除此之外,我觉得公开还需要在其他方面积极地推进。
    第二,需要在透明度建设的基础上,引入多元的参与这种开放的合作治理要素。无论是政府日常的管理、突发事件的应对,还是具体的某一个项目,比如征地拆迁、城市规划、地铁项目的改造,这些事项都是具有高度公共性的,总有一些民众是关心的。与其关门决策,最后大家来闹事,还不如在决策的过程中进行开门对话、沟通合作,让不同的利益主体都可以在一个平台上表达、竞争,能够寻求某一种妥协,这可以说也是民主治理的核心要素。日常化的参与,是微观的日常化的民主,这对我们的治理也是非常重要的。
    第三,需要强化责任机制,也就是政治学所讲的问责。所有权力的行使,都要对应着责任,而且要有一种很容易启动的机制,能够让民众和利益主体去问责。今天我们的问责,主要是政治意义上的,上下级的官僚层级和政治层级上有问责,比如出现矿难有人要问责,问责的形式多种多样,有的是公开的记者发布会,有时候是赔礼道歉,这些都很重要,但还是不够的,问责的力度要加大,而且更重要的是这种问责不应该仅仅在内部操控,应该在信息公开和公民参与的基础上能够有有效的法律程序,来启动这种问责的机制。
    
    治效、治术和治道
    
    通过透明度的升级,参与程度的增强以及问责机制的强化,在体制层面上进行改革,这些技术性改进完全可以实现,我们需要做的就是行动。改革的议题要有一种理想主义的精神气质,但更要有现实主义的立场和态度。比如我们关注财政公开的问题,最终涉及到的问题是公共财政体制的建立,如果推进的话,涉及到根本性问题就是预算中的法律关系。人民、人大代表和政府,到底怎么来分钱、花钱。
    我们今天从非常细的每一个行动开始,很微小的技术性改变,可以带来制度的改变,最终影响到结构的调整,这也就是我一直在强调的,国家的治理可以从三个层面来观察。第一是治效,就是管理的效果怎样,我们今天不断说的我们30年改革开放取得了巨大成就,我干得很好,所以应该让我接着干,这就是治效,是从效果来反推治理的合法性。第二是治术,就是治理的技术,在公共治理的过程中,许多人都在讨论你的治理技术有哪些创新。第三是更高层面的对国家治理的提问,这就是治道。治道是政治哲学上根本性的,直接参与式的治理,实际上就是我国治道的组成部分,因为人民的权利要真正地得到落实是需要制度保障的,没有制度保障的权利,要么得不到落实,要么可能会导致巨大的混乱。
    中国既面临着技术性的创新,也面临中观层面的管理体制的创新,但是我们国家要真正地做到民族复兴、国家强大,不可避免要考虑“治道”,整个国家宏观治理方面的改进和优化。未来如何让人大代表的选举能够更多地具有代表性,这是宏观民主结构的优化,但是在微观上,如何让民众能够更有效地直接参与经济事务、文化事务、社会事务的治理,这是宪法的号召。公开参与这种技术性的制度建设,必然会提升我们的参与能力。
    
    (该文为王锡锌教授在南大讲坛·公众论坛的演讲稿,原载于南方都市报。周筱赟、赵良美据现场速记稿整理,未经王锡锌教授审阅。)
    


■ 本文责编: frank
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