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选择字号:   本文共阅读 156239 次 更新时间: 2012-09-14 14:50:17      添加到我的收藏
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王小鲁:城市化发展中的制度建设
——在“新型城镇化:发展与转型”改革形势分析会的发言
·王小鲁
标签: 城市化 制度建设

    对城市化面临的问题我说一点想法。我觉得现在我们与城市化发展相关、相配套的制度建设,与城市化发展的趋势本身是相脱节的。经济在发展,城市化在发展,但是我们一些相应的制度没有变化、没有发展,这是一个当前突出的问题。两亿多农民工进城,长期在城市打工,但没有解决户籍问题,没有解决社会保障和公共服务的问题。
    最近报纸上有些报道说中国医保已经覆盖了13亿人,已经实现全覆盖了,这个说法对不对?我看这个账是算错了。怎么算出来13亿?说城镇医保覆盖了四亿多人,农村的“新农合”覆盖了八亿多人,加起来13亿人。城镇是四亿多人吗?2011年城镇六亿九千万人,还有两亿多人没有医保。农村是八亿多人吗?农村现在实际只有六亿五千人,哪来的八亿多人?就算在城市打工的农民工都在农村参加了“新农合”,但在城市里看病用不上,也不能拿回去报销,也还是假的。况且加入新农合是要交费的,他为什么要自己交费弄一个用不上的新农合?所以我认为农村新农合的统计数字恐怕需要重新核实。是不是有些地方为了套取中央的资助,多报数字?这值得研究。
    再看国家统计局2011年的农民工调查数,进城农民工中上了失业保险的只有8%,上了医疗保险的只有16%,怎么叫全覆盖?根本没有全覆盖!我们没有解决两亿农民工的基本社会保障问题。这个问题究竟是解决不了,还是制度没有跟上、没有去认真解决?我认为是后者。早应该随着城市化进程一步一步解决这个问题。
    但是当然,解决这些问题要花成本,政府要多掏点钱。本来对地方政府来说,农民工到我的城市来打工,我作为城市政府什么成本都不要付,只获得农民工创造的价值,只获得他们为推动经济增长做出的贡献,但是不用管他们的社会保障,不用管他们看病的问题、孩子上学的问题、住房的问题,这些都由他们自己解决。伤了,病了,老了,干不动了,回你农村去。这么一个现成的既得利益,人人都愿意享受,人人都希望不花钱的蛋糕越多越好,但不愿意付出成本。
    地方政府是这个心态,中央政府怎么办?要不要对这个问题做出一个统一的规划?要不要从全局角度做出改变?城市化率在不断提高,大量农民逐渐转变为城市居民本来是题中应有之义。为什么这些新城市人口就不该享受公共服务和社会保障?就不能拥有城市户籍?我认为现在是解决这个问题的时候了。说政府没钱,解决不了,我认为是假话。刚才的发言说到城市占地面积越来越大,不仅如此,还搞了许多没有实际意义的建设。大而无当的广场、超宽的马路,到处修高尔夫球场,争相搞中国第一高楼,或者亚洲第一高楼、世界第一高楼。大量的建设,非常高的资本消耗。有些马路铺了又挖,挖了又铺。有些新铺的质量还不如原来的。好像钱多得没处用。至于“三公消费”花了多少钱就不用说了。但同时,又说政府没有钱来给在城市打工的农民工解决基本的社会保障和公共服务问题。这个逻辑成立吗?我认为是不成立的。
    现在城市化到了这样一个时候,需要做一个大的布局,做一个整体考虑。下一盘棋,不能别人走什么我应什么,一盘棋要有一个整体考虑。这么多人陆陆续续进城市,城市化率已经51%了,将来还要更多。如果达到发达国家的70%、80%,还有三四亿人要进城,这些人能不能变成城市居民?能不能获得城市居民应有的待遇?这个问题不解决,带来了一系列问题,现在是青壮年大部分都在城里打工,农村剩下老人、儿童,长期一国两制。这个局面能够长期维持吗?要想长期维持,一定会出乱子。
    这么多人进城了,农业没有荒废,为什么?因为中国的农业人多。中国农业将来的出路是规模经济,就是刚才国英讲的这个问题,农业的规模化是有广阔前途的。但前提是什么?农业规模化的前提,是把大部分农民转移出来,离开农业,离开农村,变成城市居民,像发达国家一样,70%、80%的人变成城市居民了,剩下的农村人口才可以很好地进行规模化经营,农业才可以转变为现代农业。否则的话,农业永远是一家三五亩地那么一个局面,生产率永远也上不去。
    但是要完成这么一个过程,需要一系列的制度配合。第一是户籍制度和相应的城市的公共服务、社会保障制度。现在发达国家搞社会保障,政府都是要掏钱的,个人付一部分,企业付一部分,政府付一部分,三方面的贡献加起来建社会保障账户。我们的城市政府现在不但不掏钱,还要挣钱。为什么?有些企业给农民工上了社会保障,但他们流动性很高,离开的时候,企业的社保缴费这个钱他拿不走,结果沉淀下来变成了城市政府的收益。据说深圳在这上面的收益可能是上百亿,甚至更多。合理吗?我认为不合理。本来城市政府的公共财政是要给大家服务的,光从农民工身上赚钱,不想付出任何成本,这个格局是不合理的。这是城市的这一套制度,户籍制度,公共服务等等需要改变的地方。
    对农村来讲,我觉得要促进规模化经营,要促进农民的转移,还需要有一系列的制度。比如现在土地问题,刚才国英讲了,耕地和宅基地两件事是不一样的。对,是不一样的,但我觉得农民在这两种土地上的合法权益都需要得到切实的保障。耕地在法律上说是集体的,但农民有使用权。这个使用权能不能把它做实?就是农民在转让这个使用权的时候,他们的利益能不能得到充分的保障?现在到处在征地,地方政府和农民之间经常发生冲突,问题都是发生在这个地方。地方政府想用非常低的价格从你们手里拿地,原来的规定是相当于几年的农作物产量,就算是征地的回报了。这仍然是对农民的剥夺。
    当然现在用原来那个价格,可能很难征到地了,所以这个征地价格相应提高了,个别地方很高。但是制度上没有解决。我认为仍然要从制度上解决问题。现在有些地方搞土地“确权颁证”,成都就很认真地搞了农民土地的确权颁证,就是要确保农民的合法权益得到保护。承认农民对土地的权益,承认他们的权益可以合法转让;这才能伴随城市化进程,逐渐实现农业的规模经营。我认为主要是这个问题。农民的利益得到保护,在土地转让过程中也才能够有公平的分配。
    宅基地更是这样。法律上不管怎么说,农民的宅基地实际上是农民的。不叫所有权也可以,但是要允许农民有偿转让,使土地能够进入市场,获得他应有的份额,拿到应有的报酬。当然增值部分,政府该不该提取增值税?该不该拿来进行再分配?可以有这个部分,需要一些制度设计。不然只有大城市周边的农民发大财,偏远地区的农民什么也得不到。但是我认为农民的基本权利是需要得到保障的,没有这一条,农村现在的土地规模化经营、土地集中的趋势就不能够顺利进行,也不能避免各个阶层之间的冲突、农民和政府之间的冲突;这些矛盾都很难解决。所以我觉得伴随城市化,会涉及城市的户籍制度、公共福利和社会保障制度,也会涉及农村的土地制度,土地出让制度等等。不要老打农民土地的主意,想剥夺农民;但也不能堵住城市化的路子,不让土地进入市场,不让资源重新配置。这是一盘大棋,要通盘考虑。
    (提问:关于城镇化和扩大中产阶层的问题)这又是一个问题了,我认为目前主要还是收入分配问题。中国现在的收入分配状况,按我们现行的收入统计来计算,基尼系数也接近或者达到0.5了,已经是非常高了。存在这么巨大的收入差距的情况下,这个社会结构不会是一个橄榄形结构,不会是一个中产阶级占主体的结构,而是少数人巨富,大部分人都是中等以下收入或者低收入这么一个情况。
    收入分配跟城镇化是有关系的,农民不转变身份,不进城,他永远成不了中产阶级。当然,农民将来可以成为中产阶级,但不是在他一户三亩、五亩地的基础上,至少应该是国英说的五百亩地、一千亩地。在这样的基础上农民才能成为中产阶级。前提是城市化和人口的城乡转移。另外,进城的农民工连城市居民的身份都没有,怎么变成中产阶级?这些问题都和制度有关。
    土地收益的分配问题现在变成一个最突出的问题,但是这么巨大的土地收益都跑到哪里去了?既没有到出让土地的农民手里,离开土地、在城市里打工、需要住房的农民工也没有拿到任何这方面的好处。这个好处集中到各级地方政府,一些房地产开发商,和少数大量炒地炒房的富人手里,从中大量获益。而政府的土地出让收入是怎么用的?缺乏严格的管理制度,缺乏透明度,随意支配,导致了大量腐败现象、幕后交易。这是一个不正常的收入分配状况,这实际上加剧了收入差距的扩大。
    但是这里我觉得有一个问题要提一下,地方政府这些年如果没有土地出让收入,在现有的财政格局之下,地方财政是无法维持的。
    所以我说的所谓通盘考虑,还涉及到财政体制。中央和地方之间的财政分配关系没有理顺,所以迫使地方政府财政变成土地财政,地方财政变成严重地依赖卖地筹资的格局。这个格局是需要改变的,怎么改变?调整中央和地方之间的财政分配关系,改善政府资金的管理,提高透明度,加强社会公众的监督,以此杜绝腐败,合理分配资金,保障公共资金用于公共目的。同时,改革土地出让制度,设立房产税,代替土地出让收入。我认为这些需要有一整套制度设计,来推进财政体制和土地管理制度的改革。
    


■ 本文责编: frank
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