中国未来的走向很大程度上系于预算

李炜光：各位朋友晚上好，感谢大家在严冬腊月的晚上一起讨论预算问题，今天来了几位国内著名的学者与我共同交流。预算问题大家已经看到了，它是一个核心的问题，是一个真问题，而且是很多人还没有意识到的真问题，中国未来的走向很大程度上系于预算，我们究竟怎样对待它？怎么改革它？

今天的PPT准备得比较仓促，就直接讲了，我尽量多留一点时间互动。

我主要讲四个部分：第一部分《预算法》修改

关于预算法的修改，两届人大列入五年立法的规划，但到今年也没有能够上会，参与这个问题的讨论（我本人也是参与的学者之一），在这期间，我们设想过很多方案，有过很多争论，1997年那一版是大家极力促成的修改稿，到目前为止是力度最大的一次修改。但来自于行政方面的压力，压力比较大，1997年版就停了，2010年版的一直在征求意见，征求意见的面说广不广，说窄不狭，没有面向全国人民，没有面向全体公民。预算问题、税收问题跟每个人利益有直接关系，应该是全民广泛参与讨论，但没有这样做，只是内部讨论，向学界、民主党派、社会团体等内部征求意见，没有在媒体上公开报道这个事，没有广泛征求意见。

了解一个国家看预算就可以

这还不是最重要的，最主要是2010年预算法修改遇到了比较大的挫折：没有上会，三次被拒绝，8月、10月、12月各一次。去年12月份没有上，两会之前还有一次机会是2010年2月份，3月份人大就开了，那个时候必须要完成前面的预审，预审是三次，按规定来说是三次才能提交给大会讨论，但现在一次都没有。因此不可能拿到今年的两会上讨论，换句话说今年对预算法的修改没有机会实现了，但大家争取的话，在今年上常委会进行审阅是可能的，去年3次被拒绝没有机会，但2011年至少是一次，如果明年3月份两会上会，2011年至少要上会两次才可以，这就给学术界、新闻媒体带来了很大的任务，这样重要的法律修改已经刻不容缓了，预算的重要性仅次于宪法，预算法跟整个社会、每个民众的关系不是任何其它法律所能够相比的，我国面临诸多的社会问题：官民矛盾问题、分配问题、经济上增长速度、社会承受能力、资源的供给能力、大气环境都跟预算有关，社会的两极分化、贫富分化跟预算有直接的关系，所以了解一个国家看预算就可以了，这个国家是什么性质的国家，看预算就可了解得差不多。

预算法修订为何一再被推迟？

但为何一而再再而三被推迟？主要原因：第一，国家行政的权力过大，立法机构人民代表大会权力过小，过虚，无法形成抗衡、博弈的关系。强势政府，弱小社会，民众权利不到位，在这样的情况下，预算法的修改难上加难。我经历过这样的过程，最近有媒体写道过这样的事，我曾经被怒斥过一回。我开会谈纳税人权利时，一位部委退休司长拍案而起，怒斥我“什么纳税人权利，纳税人能给他权利吗？”。我当时不是被吓住，而是被惊住了，我没想到有人会拿这样的话来训斥我。理直气壮到这种程度，这是体制内开会的遭遇，别说拿到社会上讨论，即使在学术界内部在这个问题上，都有很大的争论，人们的思想意识不一样，中国社会越往前发展，想法越不一样，我想大家都有这样的感触，即使是自由主义的知识分子，对一件事的看法也是南辕北辙。将来讨论预算时，更不得了，议会里吵架、甚至动手很多原因是因预算案，是为选民负责，预算关系到人民的切身利益，面临切身利益时，谁都不会含糊，中国早晚也会面临这一点。这一切都得从现在开始，万里长征中国只是迈出了一步或者一步还没有迈出去，只是酝酿。

我国预算法的修订从2005年开始，经过20年的改革，中国发展确实很快，思想提高得也很快，现在网络上人们关注于公共问题，其实是纳税人权利意识觉醒的反映。中国人祖祖辈辈世世代代还没想过自己有权利，但现在不一样，人们的权利意识已经觉醒了，甚至走到了很多人的前面，社会表面上有点乱象，其实是这个的反映。

预算不是经济问题，而是政治问题

下来就要落实到责任，公民除了权利以外还有责任，要承担社会发展进步的一份责任，预算法的推动是社会实质进步的一个表现。我们可以看到，人们可能更多关心更热闹的事，对这样非常严肃的事，没有给予很大的关注，一个是财政预算专业的问题，也是我们常年以来在这方面的宣传报道不够或者不对所造成的，人们把预算当成技术、工具问题，但学术上认为预算不是经济、技术、工具问题，而是政治问题，所以不同的利益集团的利益，不同民众的意愿都要通过代议制的形式在议会上反映出来，而议会怎样把所有的意见都变成政府的政策然后推行下去，治理社会，形成善治？主要的手段是预算，整个社会还没有将财政预算认识到位，所以才出现这样的情况。特别是需要公民关注的问题，不懂得关注，我们现在在公民意识觉醒的道路上只是上路，很多学者、媒体逐渐在做这样的事，逐渐把人们的关注点引导到实质性问题上，推动中国进步。中国要变，必须从根子上变，来一个和平演变，反正是要推进实质性的进步，否则，不进则退，有可能调头回去。可能通过某些事，这些事件越来越多的关注到每个人切身利益时，人们就开始明白，比如说征税，政府的钱究竟花在哪个群体上，是否用在社会保障上和大家的利益上，人们就开始关注，我们正在转这个弯子。

预算法2010年修改稿反倒退步了

去年发生了一个事：国务院强力介入预算法修改。原来国务院对这个事不是特别热心，没有积极介入预算法的修改，但在2010年主动提出要参与这样的事，而且法制办主动召开一系列的会议，论证现在预算法的修改，人民代表大会在这上面没有形成跟国务院对话，这跟国家的体制有关。现在预算法的修改稿，由财政部、人大同时起草修改稿，各有各的班子、学者，但修改完以后，汇集到一起时，发现2010年修改稿和1997年修改稿相比没有进步，反倒退步，这令很多学者痛心，越改越回去了，有的地方还不如1997年版，有的甚至在1995年上面。有些事是时代造成的，那个时代产生的法律如果还不变，就是退步。法律不光不到位，还有相矛盾的地方。

第二部分预算是什么？

传统的教科书讲：预算是法定的政府财政收支计划，法定的政府财政收支计划，这个说法不准确，是个计划，确实是法定的，关键是什么样的法治，法治有可能是最高层领导下的命令，也有可能是民众选出来的代表讨论、协商、投票表决产生的结果，这是不一样的。政府财政收支的计划，财政收支里涵盖的内容非常丰富，究竟是用在什么地方？是养活政府自己还是救济民生？这样的定义非常简单，简单到什么也说明不了，所以是个不准确的概念。

预算制度使西方再也没有走上极权道路

我归纳了几条：第一，预算是一国重大的政治问题。预算表面是技术、工具问题，实际上是敏感而重要的政治问题，这是理解预算的起码常识。如果想了解一国的政治，应该首先了解它的预算；如果想了解该国政策的受益者是谁，答案可在预算中寻找。预算历来被称为“国家的钱袋子”，而掌控这个钱袋子的权力，是政治权力中最核心的部分。英国大宪章签订以后，解决了治税权的问题，国王的钱袋就被别人拿走了，成立了开会的场所——议会，在这之后，第二个国王手里拿的权力就是预算，预算在这个过程产生，不光管着你如何征税，还管着你怎么花钱，是两道锁，锁住了国王的权力，国王不能为所欲为，所以西方制度再也没有走上以极权为主流的道路。

预算法修改为什么敏感？

预算本质上不是政府自家的事，而是全社会、全体国民的共同之事，所以它应该叫“公共预算”。“公共”的概念比预算还要大，公共预算这个说法强调了筹集众人之钱，办众人之事的概念。关于预算，有国家预算、政府预算、公共预算三个说法，这三个说法，学术界讨论占主流为公共预算，国家预算是计划经济时代，政府预算强调政府花钱，表面上看不出有多少公共性来。

预算法修改为什么敏感？是因为对国家政治体制的中枢神经的改革，是政治权利的核心部分，非常敏感，但非常重要，这是我们现在面对预算法修改的问题。

预算是连接政府与国民的纽带

第二，预算是连接政府与国民的纽带，是社会各阶层、各集团的利益中枢。从一个国家收钱、分钱和花钱的方式，可以清晰地看出它的基本制度的性质和它做事的方式，也可以看出这个国家的政府与国民之间的关系如何。

政府提供公共服务所需的资源来自于公民交纳的赋税，而赋税是一种以国家暴力为依托的财政分配关系，这就使得政府与公民之间既有可能良好合作，也隐含着某种对抗的潜在可能性。如果政府施政不当，不能造福于民，这种潜在的对抗就有可能转化为现实对抗。从2008年之后，中国基层社会出现了很多问题，这种对抗很多是由于土地财政产生的问题，强拆背后就是土地财政问题，形成了基层政府与民众之间的尖锐对抗，甚至武力，这种暴力抗争事件，在几年以前每年几千起，现在一年高达十几万起，非常可怕，这跟经济问题、人民切身利益没有处理好有直接关系。正是因为财政预算制度和财政体制的问题处理不好，地方政府穷凶极恶开始寻找自己的财源，利益不会让步，而中国没有形成利益协调、博弈的机制，没有这样的平台，一方过于强势，一方过于弱小，过于弱小的一方面，被逼无奈，铤而走险，以残害自身来反抗，这是非常悲剧的事，这给中国整个国家利益机制的改革提出了非常严肃的问题，必须要直面这些问题，不能再托了。

农业税取消的重要原因？

2000年取消农业税，农业税取消源于一个案件：农村两个农民为了反对基层政府乱征各种税费，层层上访，在这个过程中，乡政府就将这两个人抓起来，导致这两个人死亡，家属到乡政府要人，他们交不出来，将其驱散，这几个人在四处游说，游说的结果是4—5万农民把乡政府包围，农民冲进去，乡长和副乡长在办公室，于是将他们俩人抓起来，从二楼直接扔到院子里，下面有人挖坑，就将其活埋。乡党委书记算是命大，当时在旁边的小学里，抢过一辆摩托车，紧急向县里派出所报告，这件事是直接促成农业税取消的重要因素。解决这个问题不是靠施仁政，不是靠教育官员对老百姓好一点，善一点，宽容一点，不是到年底去看望贫困人群，那都解决不了问题，关键是在制度上解决分配问题，怎么分配，国家二次分配环节在预算上都反映出来了，西方的经济学家有一种理论，将分配看成一个环节，不分初级分配和再次分配，这样解决问题，又是一个新的思路，而且越来越占分配理论的主流。

政府提供公共服务所需的资源来自于公民交纳的赋税，而赋税是一种以国家暴力为依托的财政分配关。这个问题刚刚讲过了，理论部分大家可以看看我的文章——“预算法修订的思想底蕴”。

预算法的作用：控制公权力滥用

预算是一国政府治理社会的工具，亦是一国社会治理政府的工具。过去传统理念讲政府如何治理社会，现在的理念变了，一个社会如何限制好政府的权力，什么能做，什么不能做？给它的权力设边界？拿什么工具实现？其实好的预算就能做。这点法治上有一句话：法律上有明确规定的，政府可以去做，没有明确规定的，政府不可以做。政府在进行财物分配，资源配置的过程中，所做的每一件都要通过预算法规定，该做的要做好，不该做不能做，预算法起的是这样的作用：控制政府的公权力不能随便使用。

如果一个政府办了对不起老百姓的事，对民众形成严重的压迫。当残害、剥削出现时，一般都跟财政税收有关，别的还有什么理由？与民争利。在利益面前，双方都不后退，结果就会发生冲突。

预算是立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府须不折不扣地执行。预算法强制力都达不到，突破预算，随意追加预算，预算流于形式，或者预算由强势一方制定下来，另一方不得不举手表决批准，没有其它的选择，这种情况都是预算法必须要改变的方面。政府及其公务人员必须严格依据预算花钱，凡没有列入预算的公款便不能动用。需注意的是，政府不是社会唯一的治理中心，这是修改预算法的理念，我们经常说要治理就是政府，现代社会里，治理好这个社会还可以有其它部门，比如第三部门的NGO组织，公民自助群体，都可以做，不只是政府，这是需要转变的理念。

中国的问题是统治者过分汲取社会财富

就造福或侵害于公民权利的潜在能力而言，预算权丝毫不逊色于课税权。无论历史上或现实中，我们都不难找到这样的例子，一个国家可能有很高的财政收入汲取能力，但是它的合理配置财政资源、有效解决社会问题、提高国民福利方面的能力和表现却很差劲。香港大学曾有一个教授老担心政府财政汲取能力不够，想方设法出主意，多征税，征不上来想办法征上来，如果一个政府连税收都征不上来，政府就很危险，就会出现困难，出现困难社会就不好处理，是这样的逻辑关系。其实治理中国社会没有这么难，李鸿章有一句名言：世界上什么事最容易？当官最容易，一个人连官当不好，笨到家了。中国的历史就是强势政府，掌握权力者占绝对优势，而民众没有权力，这样的治理有什么难？这样的社会结构非常有利于强势一方，所以中国的问题不是财政汲取能力强弱的问题，经常是出在统治者过分汲取社会财富，无限制消耗财富。在这个过程中，中国历史上没有出现过体制约束统治者，近代社会做过的几次尝试也都失败了，我们现在的尝试都没有以前的水平。这样的社会对政府花钱从来都是放开口子，像流水一样，同时征税一方还要学者出主意，这不是中国的出路，只有想方设法装一个水龙头，这个水龙头就是预算，把预算给设置好，让其在框架内活动，出了这个框架就不允许。

对于一个社会来说，缺乏预算控制和约束的政府是不安全的、危险的政府。这样一个政府，对公共利益和公民权利可以随时随地构成潜在的和现实的威胁。征税过分，用税无限制的政府，其实是大家花钱买了一个危险放在身边，大家只能祈祷这样的风险不发生在自己的身上，否则只是叫天天不应，叫地地不灵。

怎么样来设置？我们刚才讲了预算，预算权力是分权制和分享的关系，人大、政府和公民分享预算权。预算审批是人民代表大会的权力，预算的执行是政府的权力，对预算进行监督，然后看绩效究竟如何，这是民众的权利，不能少了任何一方。预算法修订在条款方面要有所保证，落实人大、公民对预算的监督，这些权利都要到位。

布什：我是站在笼子里跟你们对话

一个受到制度约束的统治者，其课税权只能来自公民的授予，且只能用于改善国民福利，而不能用来为自己谋福利。现代预算的作用，就是给国家的预算体制上装上一个“刹车装置”，用来防止司法部门和官员独断专权，黑箱作业，贪赃枉法，以权谋私，侵犯公众权益。只有把人民的钱袋子牢牢看住了，才能看住政府，政府才被关进笼子里。引用布什一句话：我是站在笼子里跟你们对话。笼子是什么做成的？那个笼子是制度，是法治，法治重要的一部分是预算。美国总统决定预算不是他自己，而是国会，而且美国还比其它国家多了一道锁、拉链，这个拉链就是拨款权。美国有拨款委员会，即使预算批准了，给你钱了，但这个钱是否能拿到，还要看拨款委员会，当然这里面肯定有党派之间的争论以及复杂的政治斗争，但算总账，约束强势政府在这样的环节里花钱，珍惜纳税人的每一分钱。如果制度上没有权力制衡和制约，没有民主选举和新闻监督，听任政府机关无限扩展权力，专横跋扈，必将导致社会财富的分配不公和财政腐败现象愈演愈烈，最终会失去国民的支持，危及政府的合法性。

国际社会衡量一个国家是否值得尊敬，不是看你能否办超豪华的庆典活动，而是看社会底层的穷人过得怎么样，那才是真正的标准，如果政府挺穷，但国家的老百姓活得挺滋润，这个国家不会让人看不起，反过来不一定。

预算只能在法治的轨道上进行

预算法本来就是法，有法律但不一定是法治，大独裁者希特勒可以说是依法把犹太人送进集中营，但这只是法律而不是法治。所以，预算一定要运行在法治的轨道上，必须是国家的立法机关控制和监督政府，当然立法机构也要受到监督。但从中国目前的情况来说，更强调弱势这一方的权利，人大的改革、预算的改革比其它法律改革更紧迫，将这样的权力约束在法治的轨道上使其不过分偏离最广泛的公共利益的一整套重要的规则就是预算，除了宪法之外，很少有一部法律能与预算法相提并论，其它的法律都是局部解决一点问题，只有预算法是方方面面，综合性非常强的法律。

对一个社会来说，缺乏法治的预算运作，其代价肯定是巨大的，会导致大量稀缺的公共资源被用于对公共利益无关的领域，或用于仅为少数人服务而不是普惠于每一个公民的领域，特别是社会弱势人群。大量事实表明，中国现行的预算法无力阻止这些现象的发生。

现在的人民代表大会应该进行改革，人民代表应该具有审议预算的素质、能力，这应该写在预算法里。人民代表大会自己预算信息的来源渠道，应该有专门的机构处理跟预算有关信息的能力，人民代表大会的专家应有处理来自政府方面预算信息的能力。美国拨款委员会，就是由专家组成的，很多议员本身就是专家，我们的人民代表具备这样素质的非常少，这跟人民代表的来源源组成有直接关系，在职官员在人民代表结构中占50%以上，甚至达到了60%以上，来自于体操健将或者是着名演艺人员、劳动模范，占了很大比例，来自于知识阶层、社会精英阶层是一个很小的比例。经常参加两会的媒体记者感受到：参加政协的会议比人大会议听着更过瘾一些，那个会议能说一些真话，而人民代表大会很难达到这样的效果。所以对人大本身进行改革，让其承担起将来进行预算的审定、批准就是一个很大的问题。

中国预算每年开两会时才审议，审议的过程理论上是一天半，但在这一天半要审议三个报告（政府工作报告、预算报告、发改委报告），这三个平均起来也就是半天时间，而且代表对预算的兴趣在慢慢降低。去年两会上，代表们对预算的兴趣慢慢减退，社会上对政府怎么花钱、征税非常关注，但代表们不关注，这形成了一个反差，代表跟公众所想的不是一回事，所以这是一个很大的问题。如何提高人民代表的素质，看懂预算的能力，代表的组成、来源都需要进行改革。

面对强势的政府官员，人大代表不知该问什么

面对强势的政府官员，无权无势的人大代表根本不知道自己该问些什么，不知道怎么问。我听说某位已经到了副委员长级别的人大官员，见到财政部司长，司长断然拒绝某件事，副委员长级别的高官马上默然，这种强势非常明显。如果政府对这一件事突然变成得热情，跟人大关系处理得很好，就出现了人大代表集体给政府官员送匾。大家看看台湾开会时的表现，明显会看出谁是真正的主人，谁是公仆给大家来办事，那样的关系非常明显。我们现在的关系是反过来的，掌握着预算编制权力的是政府，审批是人大，但人大只能批准不能不批准，因为预算法还没有规定其可以否决这个预算，没有这样的权力，人大可以投反对票，但肯定通不过，将来如果真的是反对票或者弃权票超过赞成票，也并不符合我国相关法律，法律上没有对这样问题的相关设置。在这样的过程中，多数无权无势的人大代表，把自己当成老百姓，当见到政府官员时，很激动，还会想想要问什么。我们没有一套完整的预算报告制度、预算监督制度以及预算听证制度，这不是一般性的问题，而是严重的制度缺漏，当然背后搞文化的学者议论这些事时，还有民族性的问题，中国人怕官，即使当了代表也照样怕官。

预算法的修订应该是一个开放性的而不是封闭性的系统，应该有诚意和有能力吸纳每一个公民参与政府预算的制定和修正过程，为此而设置规范的预算听证制度显然是不可或缺的。把法治精神和良好的治理观念融入预算法的修订过程中，以法律的语言和力量建立起对政府的外部约束和政府的自我约束，这才是我们真正需要的预算法。

预算法透明度大家讨论得比较多，我就不再细说了。

预算法修改的基本原则

我提出了几个核心原则：一定要有约束政府的立法精神。要编制一个预算的笼子，把行政权力关在笼子里，这不是西方，这是人类的智慧，如果不关进笼子里，权力肯定四处蔓延；

要强化受托责任。要明确政府是服务的性质，是从法律上接受某种委托治理社会的预算问题、财政问题，决定怎么收税、怎么用税，政府只是受委托的角色，而不是其决定；

要确保信息的真实。信息一定要真实已经变成中国的现实问题，我们一经常看到信息是假的。30年改革开放，我认为中国改革没越过去的坎是没有解决权力过于集中的问题。30年中做过这样的尝试，在最开始的改革时，财政领域是减税让利，当时基本上是国有企业，给企业放权，那是邓小平时代的特点，邓小平苦于中国权力过于集中，明白中国的问题在哪儿。计划经济时代权力集中到一个人、两三个人决定全国性的事，这样的决策机制贯彻起来像流水一样，贯彻到底，在这个过程中，中间没有任何人是有权力可以不执行上面的事，没有这样的机制，没有“执行错误的政策会对不起老百姓，对不起自己的良心”的想法，即使这样想，通过原来的官僚体制一层一层往上反映，信息、信号也会递减，因为上层官员都不希望把自己所管辖地区的问题往上报告，所以往上汇报的问题可能会衰减，很严重的问题到上面可能不是最严重的。问题最严重的是毛泽东派身边的警卫员到农村去了解情况，这是高度集权体制造成的，这样错误的决定，贯彻到底就收不住了，只能是一错到底的决策机制，这样的机制如果层层贯彻，等到中央明白时，大错已经铸成，再纠正，已经无法弥补。像文革、三年困难时期，这都是权力过于集中的体制给中国带来的血的教训。邓小平的减税让利是与市场经济高度吻合、方向一致的改革，从1994年分税制改革之后就停了，中国那个时候又回到了集权的老路上，回到老路上已经走了10多年。

如何解决权力过于集中的问题是现在改革的关键，现在讨论的预算法实际上就是把过于集权行政运作的体制分散在一部预算中，让其妥善处理高级政府和基层政府、各政府权力配置关系，同时允许更多的公民参与到预算决策和预算监督的过程中，这实际上是分权的过程，关进笼子的过程，是法治化的过程。

第三部分预算法具体条款如何修改，预算法修改的几条：

第一条没有变化，但有问题。

总则第一条：“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法”。稍微懂得宪法常识者都会看出这是有问题的：首先什么是“国家”？国家的宏观调控？预算不只是涉及宏观的问题，还有微观的问题，国家对预算的管理是谁管理？是政府管理还是人大？没有讲清楚，“国家”是个含混的概念。

人大、政府和公民在公共预算中自己的权利（力）和责任，这里面都没有涉及到。

人大的政治权威特别不到位，现行《预算法》涉及到人大的预算权力只有5条，其它基本上是政府预算权力，没有人大预算权力。

人大跟国家到底是什么关系？

人大跟国家到底是什么关系？也许人家很清楚，但我们很难领会它的重要性，比如说宪法中写道，全国人民代表大会是最高的国家权力机构还是国家的最高权力机构。这样的条文规定远远不一样。宪法中写的是前一条还是后一条？有一位朋友说是前一条，有人说是后一条。我告诉你们准确的答案，是后一条。“国家的最高权力机构”和“最高的国家权力机构”是两个概念，国家里面的最高权力机构是一个说法，也就是说，除了国家权力机构还有别的权力机构，你只是国家权力机构的最高，第一个概念是整个国家里为最高的权力机构，我们用的是后面的，这绝对不是含糊，也不是弄错了，这是非常严肃的一件事。这就给其它权力，比如党派权力预留了丰富的空间。所以现在遇到了尴尬的局面：人大摆哪儿？人大如果是国家的最高权力机构，所有的问题就都不是问题了，但问题是不是这样的一个机构，没有那么大的权力。

人大并不拥有税收和其它财政预算的立法权。我国目前至少有19个税种，19个税种里，经过人民代表大会审议批准，经过法律程序形成法律的税收是个人所得税和企业所得税，跟它有关系的不是税收的专门法，而是税收的征管法，税收征管法勉强算上一个的话，只有3个法律，也就是说，19个税种里，只有两个税种是人大立法，最高权力机构表现在哪儿？人家都是国务院自己决定的，通过国务院条例、下文件就可以征收的。

人大专业性较差，刚才已经讲过了。

预算法未对公民的权利进行表述

现行《预算法》未对公民在预算过程中的权利进行表述，预算似乎与公众无关，只是被动接受政府有关部门的指令，公民权利无从体现，相当于限制了公众参与预算管理。蔡定剑老师生前在上海闵行区搞预算改革，公民公开参与的改革，浙江温岭也搞得不错，但那种改革是局部的，并不合法，只是在踩体制的边线进行创新，法律和体制并不支持，积极方面说有益，但还是出于自生自灭的状态下，如果换一个领导，不支持这样的事，就做不下去，有些地方的试点陷于困境，法律没有规定公民必须参与进来。

原条款中的“宏观调控”表达也不准确。

第六、七、八条与第十九条相互矛盾。

第六条各部门预算由本部门所属各单位预算组成。

第七条：单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。

这第六条和第七条可以理解为国家预算涵盖政府所有的预算收支。

但第十九条不是这样规定的。

第十九条预算收入包括：

（一）税收收入；

（二）依照规定应当上缴的国有资产收益；

（三）专项收入；

（四）其他收入。

预算收入只包括“依照规定应上交的国有资产收益”，不上交的可以排除在外，可以不列在预算里。作为一条规定，这规定得非常含糊，谁来决定哪些东西必须要列入预算，哪部分资产收益可以不列入，事实上是把这样的权力放给了国务院，人大没有权力管这样的事。

修改稿列出“行政性收费收入”，但未列“事业性收费收入”，更没有列“经营性收费收入”，而且没有把“社会保障”、“基金收入”列进来，依照修改之后的预算法，现在的预算依然存在严重的不完整。

分税制导致土地财政

第八条国家实行中央和地方分税制。

我国分税制是半截子体制，只是在中央和省级政府之间分税，省以下没有搞过分税制。在1993年搞的分税制改革，面临的是什么样的问题？并不是1992年邓小平南巡谈话说中国马上就进入一个市场社会了，而是市场社会需要集权化的权力机构，本来是改革的好契机，但中国没有往那儿走，中国一方面进行市场化改革，另一方面把权力收回中央。原来的减税让利改革就停止了，从那儿改革以后，中央解决了两个比重过低的问题：中央财政收入占全部财政的比重下降，财政收入占GDP的比重下降，主要是解决这个问题，而不是真正要分权，以分权为表象的分税制改革其实解决的是集权问题，这是1994年分税制的目标。目标达到了，所以后面的分税制改革没有必要进行了。1994年到现在中国分税制体制没有建立起来的重要原因在这儿，同时也出了一个很大问题，把权力集中以后，导致地方财政收入来源大量亏空，原来地方财政占75%—80%的比例，地方有钱，可以办很多事。当时文革刚结束，人心不稳，医治10年浩劫的创伤，使大家从阴影中走出来，地方办了很多好事：福利、发补贴，让大家在80年代过得挺滋润，心情挺开放。其实中国心智最向上最开放最轻松时，在改革开放30年中还是80年代。后来权力开始回收，往上集中，分税制以后，地方没有好日子过了，财政收入从80%降到40%，地方财政没钱了，怎么办？只有靠卖地取得财政收入，这就是土地财政的来源，而且一直延续到现在仍然走不出这样的怪圈。

分税制改革，如果在预算法中把它规定下来，真正建立起分税制，按照税种来划分，地方和中央的权力边界，真正的分税制实行到位以后，就不会出现中央干预地方的事件，如果中央违反了分税制法律，干预地方政府，地方政府可以去告你，上哪儿告？这面临法律独立的问题。

第十一条预算公开，稀松的法律条文。

“预算公开”有了，原来没有，新的修改稿把“预算公开”放上去了。原法对此未置一词，现在用了“预算应该公开”，“应该公开”而不是说“必须公开”，作为一个法律用语，“应该”还是“不应该”？

冯兴元：法律上讲的“应该”就是“必须”。

李炜光：就是必须？那我是外行了。但我总觉得预算公开的太粗俗，太简单。

没有对预算公开的标准（范围、时间、方式、内容、界限等）作出明确规定或者应该公开的事。有的是放给政府让其自己看着办，就像1984年的税收授权法案，1984年、1985年两次授权，就是让国务院跟进经济社会发展的具体情况，决定开增什么税或者停止什么税，这个规定一直影响到现在。

我刚才讲到了第十九条地方预算收入有4个方面来源，最含糊的是第四项：其它收入。在预算法里要说清楚什么是“其它收入”，其它收入包含着哪些具体的内容，必须要对“其它收入”做出明文规定。

第二十八条，已名存实亡

不允许地方发债，实际上地方早已经发债了，地方政府没有直接发债，是通过地方融资平台进行的，直接公开、透明的发债。预算法不允许，大家只好走迂回的道路，通过融资平台变通取得收入。

2009年我国地方政府融资平台的债务为8万亿，其它为3万亿，债务实际负担率达到32%，这32%不是非常高，但有两个因素要考虑：一个是原来的隐性债务，有大量的隐性赤字存在，现在又出现了显性的债务。地方政府的债务风险非常大。城市投融资公司，基本以土地价值为融资，如果土地市场价格大幅度下滑，债务风险就会提前到来，对于地方来说，土地价格的缩水，比土地财政本身问题更严重。所以重庆、上海房产税改革坚决不会把土地问题融进改革的范围之内，因为土地缩水的话，财政非常困难。土地融资随着土地市场价格的下滑而大量减少，是否是因为不搞物业税？有可能是为了避开法治程序。现在把1986年的税制捡回来，借尸还魂，不管多少人反对，在表面上看至少是合法的，这是另外一个说法。到底哪个是真的？如果是第一个，就麻烦了。如果真是考虑避开债务风险，债务风险很大，土地市场价格大幅下滑，地方财政风险很快就会出来，地方财政破产的可能性不是没有，现在由中央政府担保发行的债务，这些东西可能会集中一起爆发债务风险，可能性非常大，对地方债务要非常严。

修改稿第四十三和四十四条，难以有效审查。

人大审查批准从每年一月份预算提案、建议就到了人民代表大会。人民代表大会先经过预算工委，再到财经委，最后到2月份工作完成以后，人大常委会决定上两会，上每年3月的人民代表大会上审议。这个时间实际上只有45天、30天，整个预算的编制过程，每年的6月份开始，到次年1月份才到人大。整个预算的编制过程，不是在人民代表大会，到了人大，一般的代表也没有介入，实际上是预算工委、财经委一部分人知道这个事。预算委员会是3个人，财经委是32个人，这32个人中退休省长、空军司令、大国企老总等没有财经背景者占了一半，剩下的一半，多多少少跟经济有关，但大部分是外行，真正的人民代表大会预算委员会是专家才是对的，而这些人在学科背景上不像那么回事，而且也不只是审查预算的，财经委员会的整个财经事务都是他们负责，预算只是其中一部分。真正承担起预算的立法、审查、批准以及最后的执行等一系列事，人大本身承担不起，而且预算规定，从内款项目分类来说都非常粗略，比如说01款：教育管理项目；01项：行政运行。02项，一般行政管理事务。如何在预算编制过程中，要求政府的预算编制到什么样的级别上，是非常细的一件事，不能含糊。

今天很仓促给大家讲了“预算法修订”，还没有讲完，下面的时间跟各位先生、女士共同讨论，更主要的是听听专家、老师的批评，谢谢大家！

来源：燕山大讲堂第97期