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选择字号:   本文共阅读 1378 次 更新时间: 2009-08-04 15:48:19      添加到我的收藏
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秋风:到了以法律推动改革的时候了
·秋风
标签: 制度创新

    当“立法企业家”已经完成了规则、制度、产权创新的工作后,就应当启动一个政治性过程,把已经形成了新的社会事实确认为法律事实,把局部的、目前还被判定为非法的惯例合法化,从而给予相关的权利人以稳定的预期。
    近日参加中国土地制度改革研讨会,会议最后,北京大学国家发展研究院院长周其仁(博客)教授进行总结发言,在一个特定语境中谈及他对土地制度改革路径的认识。他说,对于自上而下的集中立法,比如,通过修订《土地管理法》来界定、保障民众各种土地权利的进路,并不看好;他认为,重要的是社会事实,也即,各种权利呈现为民众的习惯。只有这样的权利才是稳固的。反之,若权利仅由政府用法律规定,那政府也可以立法的方式随时取消之。
    周其仁教授是我非常尊敬的学者,这个看法我却不能赞同。在反思1978年以来的30年改革时,我也一直强调一点:中国所发生的制度变迁,大体上是由各个领域的“立法企业家”(rule-making entrepreneur)推动的。无法预料其存在于何处的某个普通人,因其具有创新和冒险精神,而采取某种新的行为模式,就像小岗村的农民把土地分到各户经营,其中就包含了新的法律事实。他们就是“立法企业家”。
    不过,对于任何一项改革来说,更不要说对于体制转轨来说,仅停留于这一阶段是远远不够的。中国渐进式改革的特殊性在于,规范人们行为的原有法律是从计划体制时代遗留下来,或者即便是新制定的,也深刻地体现着那种精神。按照这样的法律,“立法企业家”的活动通常是违法的。因而,即便人们承认“立法企业家”的活动是合理的,合乎市场之理,法治之理,自由与权利之理,但任何一级政府,都可以以法律的名义对“立法企业家”的活动予以打击。
    也就是说,局部的改革随时都可能遭到否定,而半途夭折。公正的人士会认为,政府的这种做法不对,政府却可以辩解说,自己的做法有法律依据。面对这种辩解,守法的律师会陷入苦恼之中。观察一下过去的30年,尤其是最近若干年,可以发现,各个领域的改革其实都存在这种局面。随着政府的打击,“立法企业家”的努力就付之东流,没有什么制度变迁的意义。这种制度约束,恐怕也正是中国的改革经常呈现出走两步退一步,甚至走一步又退一步的态势的根源。
    土地制度领域的变革就已陷入这样的困境。过去若干年来,各地涌现了不少在土地领域进行产权创新的“立法企业家”。比如,农民在农村集体土地上设立了建设用地使用权,有些地方用于工业开发,靠近城市的地方则开发了小产权房。大多数人都承认,小产权房有一定合理性。但按照现有的土地法律,这样的产权制度是非法的,政府随时可以进行打击。事实上,有些地方政府也确实大面积拆毁此类房屋。由于缺乏基本法律保护,这些产权的价值被严重低估。即便是以低价购买的消费者,也始终生活在忐忑不安之中,从而大大影响其福利。孔子早就说过,名不正则言不顺,言不顺则事不成。
    换句话说,此时,社会的制度创新活动面临着法律瓶颈。合乎逻辑的做法就是,推动法律变革,当“立法企业家”已经完成了规则、制度、产权创新的工作后,就应当启动一个政治性过程,把已经形成了新的社会事实确认为法律事实,把局部的、目前还被判定为非法的惯例合法化,从而给予相关的权利人以稳定的预期。
    应当说,土地制度领域就已经面临着这样的瓶颈。地方政府、民众在土地制度领域已经进行了很多创新,这些创新是合理的,甚至也被执政党的政策所认可。但现有的《土地管理法》,以及有关部门正在主导的修订草案建议稿,却不予承认。那么,合乎逻辑的做法当然就是推动《土地管理法》进行广泛的修订,使之确认地方政府和民众进行的大多数土地产权创新,使土地法律与现实的土地制度及人们的期待相吻合。
    但在我提到的那个研讨会上,几乎所有专家都不相信《土地管理法》可能朝着公众期待的方向修订,承认现有的种种地权创新。专家们觉得,阻力太大了,这种阻力来自某些政府部门,来自地方政府,也来自意识形态。
    但是,从制度创新中获得好处的公众,难道就不是一种力量?这种力量,就一定弱于那些阻力?在研讨会上,成都市社科院研究员陈同泽提出了《土地管理法》修订过程中农民主体意愿表达的路径设想。他提出,省级人大可以选择一些农民代表,进行讨论和听证;组织者也可以是国土资源部。
    但其实,为什么那些在制度创新中获得收益的公众,还要等人组织,而不能主动地介入立法过程,推动这些制度进入法律,以确认自己权利的条款替代那些限制自己权利的条款?毕竟,立法是政治,而按照孙中山先生的经典定义,政治乃众人之事,而非政府部门之专利。参与立法是你的权利。你不参与立法,最初形成的法律也就不保障你的权利,你怪谁?
    


■ 本文责编: linguanbao
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