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选择字号:   本文共阅读 2351 次 更新时间: 2009-07-26 16:56:51      添加到我的收藏
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贾西津:从“公盟”被取缔再看结社的法律危机
·贾西津
标签: 公盟 法律危机

    
    (贾西津:医学硕士,法学(社会学)博士;清华大学公共管理学院副教授,清华NGO研究所副所长;2008-2009年为哈佛大学访问学者。)
    
    7月14日,以“为了公共利益的公民的联盟”为组织定位的“公盟”,同时接到分别来自北京市国税局、北京市地税局下达的税务行政处罚事项告知书,地税拟处罚30多万元,国税拟追缴18万多元所得税并处93万多元罚款,两局拟罚款总额142万多元。7月17日,北京民政局做出《关于取缔“公盟法律研究中心”的决定》,并上门查抄了公盟,没收包括电脑、办公家具、案件资料、调研报告等在内的所有物品。以非营利为目的、在工商部门注册登记的公民组织“公盟”,因突然面临国税、地税、民政局同时行动,受到税务、民间组织管理的双重处罚,而成为凸显中国民间组织当前法律困境的一个典型案例。
    
    首先,非营利性的组织为什么要作为企业注册?所谓非营利组织,是指不以追求利润为目的,而以一个社群乃至整个社会的共同利益为目标的公民的组织。非营利组织和营利性的企业,作为公民的一种组织形式是类似的,所不同的是前者直接贡献于公共利益,起到公共财政应有的社会作用。正因如此,很多国家在法律上界定出一类特定的资格,其名称各异,但本质只有一个,即:(减)免税组织。换言之,公民结社是自由的;如果这种结社贡献于公共利益,根据其公共性程度予以相应的税收优惠作为激励。免税组织的资格需要经过审批,并有一系列监管政策,审批的不是结社或组织存在的合法性,而是特定优惠的享有资格;监管的也不是组织行为是否符合政府意愿,而是保障优惠资格没有被误用或滥用。这类审批的对象可视为“特定法定权利的结社”,监管的指向也是其特定法权的对应责任。反之,如果没有获得法定的优惠资格,可不可以从事非营利性的活动呢?答案与下面的问题一样简单:助人为乐是应当受到激励的,那么如果没有被予激励,助人为乐是不是一种犯罪行为呢?
    
    中国目前对非营利组织的管理体制,实行统一注册、审批管理。依据现行法律,非营利组织必须在民政部门登记注册为社会团体、民办非企业单位、基金会三者之一,才能获得组织的合法性;获得组织合法性并不必然意味税收上的优惠,免税资格仍然只有个别组织通过另行的个案式审批才享有。同时,根据民间组织的三个管理条例和2000年民政部《取缔非法民间组织暂行办法》,未经上述特定登记开展活动或未经批准开展筹备活动的,均属于“非法民间组织”,应予以取缔。这意味着法律的逻辑是:只有经过政府批准,才能从事非营利性的事业。
    
    上述法律逻辑形成中国非营利组织相关法律体系内的自相矛盾,以及“合法”选择的不可行性,或曰“法律陷阱”。一方面,所有未经特定批准和登记而不以营利为目的的组织均被置于“非法”境地。法规本身与宪法的结社自由权相抵触。《中华人民共和国宪法》第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”在法律中的所谓自由,即公民决定。公民有法定权利,在权利范围内自行决定相应的行为,比如结社自由权,意味公民有权志愿结社、不结社、决定组成什么样的组织等。自由并非无边界,但自由的边界必须是法定具体的、可预知的、以不侵犯其他基本权利为指向的。换言之,对自由权利的限定,第一,不能是笼统的、普遍的;第二,不能以利益为原因限定权利;第三,不能由其他主体的意志做出判断。宪法赋予公民的自由权利,说明公民相应行为不需要经过政府审批,其合法性自然具有法律基础。法规与宪法之间的抵触,由于中国尚无违宪审查程序,给法律陷阱容留了空间。
    
    另一方面,与企业注册条件明确的法律流程不同,非营利组织的审批—所谓“业务主管单位”--是没有明确责任主体和法定程序的,完全取决于主观的“部门意愿”,从而大多数民间自发的组织不具有被批准的路径。事实上,是法律将大量非营利组织排斥在了法律之外。为了使自己的行为靠近法律体系,不少非营利组织选择了工商注册。除接受捐赠、服务收入均面临企业的税收压力之外,严格按照上述法规办法,它们仍然处在“非法组织”的阴影之下。至2008年底,全国各级民政部门注册登记的民间组织约40万,而学者估计中国实际民间组织数量,在100万到800万左右,或者说,从社会到管理部门均默认的事实是:中国“非法”民间组织的数量可能是“合法”组织的10倍。
    
    法律自身的困境,造成“依法执法”的必然不可行性。不说执法部门没有力量取缔于合法组织10倍的所有“非法组织”;即便真有力量如此执法,严格遵循没有经过政府批准,人们就不可以互相帮助、不可以办老人院、不可以关护残疾儿童、不可以保护环境、不可以改善社区、不可以从事任何不营利的事业,社会几乎就无法维系了。民间组织由业务主管单位和登记管理机关双重管理的制度,自产生之日就一直广受争议,无论民政部门还是工商部门,都非常理解这种法律现状,也意识到民间组织登记管理体制的问题,很少带着“非法组织”的眼镜去面对中国民间组织的工作。不过,由于法律陷阱的存在,“人人都是违法的”,从而谁都可能成为被执法的对象。最后的执法事实几乎可以是任意选择性的。“公盟”的危机显示出中国民间组织的法律危机,也反映了当前中国法律体制中的一个普遍挑战,即法律体系的一致性,以及“合法”选择的可能性。
    
     接下来需要问的问题是:“公盟”被执法具有法律正当性吗?在中国民间组织法律困境的大环境之下,公盟的确具有一定法律风险。但此次执法行动来自不同部门,步调、口径异乎寻常地一致,却引出另一个关键的问题:执法的程序正当性。
    
    我们看到,北京市国税局稽查局7月14日发文,北京市地税局第二稽查局7月14日发文,北京市民政局7月17日发文并上门查处;国税和地税的处罚理由均是公盟2006年以来收到的来自耶鲁大学的四笔资助款;国税局和地税局均在50%到5倍的处罚额度之间选择了最高限度—5倍处罚。
    
    如果是例行工作流程,税务局随机对纳税单位进行抽查,国税、地税为什么同时并一致地抽查了一个组织的问题?如果是有人向多部门举报,三个部门几乎在同一时间完成各自程序不同、内容不同的查处过程,也是一件小概率事件。再者,08年开始实行的《企业所得税法》第二十六条规定,“符合条件的非营利组织的收入”属于企业的免税收入,尽管至今具体条件尚未制定出,但对于宗旨非营利、亦并非洗钱疑点高的来自耶鲁大学的资助款项,两个不同税务部门分别作出最高额度罚款,也不是一个显而易见可以理解的判断。因而,需要回答的问题是:对公盟做出查处的法律程序是什么?
    
    如果对公盟的执法,不是依据法律程序做出的判定,而是为一个既定结论寻找法律依据,那么被置于危机的就不只是法律政策的完善性,而是执法系统的威信和社会对“法”之精神的信心。
    
    在上百万潜在“非法组织”风险的非营利组织中,公盟被作为一个个案执法,这个判例可能形成的法律路径之影响是无可忽视的,有理由对这个典型个案特别关注。
    
    公盟成立于2003年,原名“阳光宪政”。从他们的案例介绍以及民政局查抄物品名单中可以看到,自成立以来,他们代理或参与的司法个案包括,孙志刚案、陈光诚案、南方都市报案、黑砖窑案、承德四公民五次死刑案、毒牛奶案、邓玉娇案、对黑监狱受害者的法律援助、对上访公民的司法援助等;他们的研究报告或文册包括,《公民维权手册》、《公民权利和政治权利国际公约研究》、《中国信访报告》、《中国新闻自由度观察报告》、《中国人权发展报告》、《3.14事件社会经济成因调查》等;他们发起或参与的事件还包括发起北京律师协会直选活动、对“绿坝”软件提出法律意见等。从其介入事件的复杂度、敏感性看,他们的行为涉及了诸多个人的、团体的、政治的、乃至“集体”的利益。
    
    毋须假设公盟的言论和判断总是正确的,也不必确定公盟有无其他复杂的被查处理由。可见的事实是:它被执法的原因和法律程序,是非营利组织的偷税、结社权利的非法,是庞大的潜在“非法”组织中的一次选择性执法。这个事件值得认真对待,在于它反映出的公民结社权利和法律程序正当性可能存在的危机。
    
    如果公盟被执法是执法部门在工作流程中的一个依法抽查事件,它提醒我们非营利组织面对着的法律陷阱。作为公民自发的非营利组织,意愿合法纳入法律体系而没有途径;被迫作为营利性的企业运作,除面临33%(新税法实行后为25%)的企业所得税,以及营业税、城市维护建设税、教育附加费等等税务外,合法性仍然存疑。公盟是法律人的组织,在工商正式登记注册,企业下设内部非营利部门,已经在法律形式上比较严格,仍然被困巨额罚款和组织查处,不能不警示非营利组织合法生存空间的狭小。
    
    如果公盟被执法不是上述工作流程的结果,而是其他原因,借助工商和民政的程序,那么执法者远未充分意识到,法律程序对于一个社会运作的重要性,比一时一事的结果,要深远和重大得多。以此思路处理社会矛盾,实现执政意志,是在积累问题,其结果是带来更多的社会混乱。
    
    伏尔泰有名言“我不赞同你所说的言辞,但我誓死捍卫你说话的权利。”为什么他把权利远远看重于自己眼下的胜负利益?所谓利益,是排他的、互斥的、你有我无的,人们的利益之间存在分配和争夺;而权利则相反,它是普遍的、平等的、共同递进性的,你的权利增进,等于我的权利增进,你的权利丧失,就是我的权利丧失。以权利的代价获得利益,无异于燃梁取火,这是为什么伏尔泰所言宁可损失自己利益也要捍卫他人权利。我们有过太深刻的历史教训,当一个国家主席手持宪法却不能保护自己的时候,才发现自己参与树立的超越法律的权威,等于剥夺了自己的权利;当利益既得者加筑职位的权力,最终发现每个人都只能拼命抱住那个位置,一旦失去权力甚至失去了自身的安全。但实际是,在利益和权力的争夺中,没有永远的胜者;对法律权利破坏的结果,终将反过来加在自己身上。这是为什么法律的尊严、程序的正义,比获得自己想要的结果远更重要;为什么珍视权利、捍卫权利、保障权利,无论为了自己的权利还是他人的权利,无论对于公民还是执法者而言,都是基础和先于结果的。
    
    因个人的、组织的、政治的、集体的、民族的、国家的利益的理由,损失公民的权利和法律的程序正义,将付出的社会代价是巨大的。即使对于利益的所得者而言,长远看,没有人是受益者。
    
    法之所以被称为“法”,最基本具有可预期性、普遍性。法律监查可以是抽查式的,但必须遵循人人平等的原则,违法事实是经过法律程序之后的判断,而不是依据其他的原因定下结论,再去找法律证据。法律不是捕鱼网,期待越多鱼套入网中越好;法律也不是猫捉老鼠,暗藏在后面,突然扑上去抓住猎物。法律是灯塔、是地平线,可见地、水平地、具有持续性的,帮助人们判断方向,避免可能的危险。
    
    公盟被执法的案例再次直击当前民间组织面临的法律风险,以及执法体系的程序正当性,并触及公民最基本的宪法结社权利。处罚已经做出,在其后的听证及进一步事件发展过程中,执法思路能否遵循法律程序,做出符合法的正当性、尊重公民权利的判定,以及如何反思此事件,促进民间组织管理体制走出法律陷阱,值得严肃关注。
    
    认真对待权利,维护法律的正当性,就是保护自己。
    
    
    来源:中国发展简报
    


■ 本文责编: litao
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